Cristina Cortinas
Presidenta de la Fundación Cristina Cortinas
Presidenta de la Red Queretana de Manejo de Residuos A.C. (REQMAR)
13 de agosto de 2021
Contexto en el cual se presenta la iniciativa de reforma
La pandemia provocada por el coronavirus COVID-19 a nivel mundial, vino a hacer más evidentes las consecuencias del grave deterioro ambiental provocado por un modelo de crecimiento lineal altamente desperdiciador de recursos. Crecimiento desigual que ha provocado el gran enriquecimiento de unos cuantos, en tanto que la mayoría de la población enfrenta condiciones de pobreza, hambre, inequidad de género, así como falta de empleos formales y dignos.
Por ello, lo que está en discusión es la urgente necesidad de cambio hacia una economía circular, que evite el desperdicio de recursos: materiales, agua, energía, suelo, y detenga la pérdida de biodiversidad, con un enfoque regenerativo e incluyente, consistente con la economía social y solidaria. Lo cual debiera permitir alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible y detener el aumento de temperatura global provocada por la liberación de gases y contaminantes con efecto de invernadero que ocasiona el cambio climático.
En este contexto, la reforma a la Ley de Prevención y Gestión Integral de los Residuos del Estado de Querétaro, para que contribuya al tránsito de la entidad hacia una economía circular, es por demás oportuna. También lo es el que esto ocurra por medio de un Parlamento abierto que permita escuchar las voces de quienes se aspira se vean beneficiados por ella y contar con una vía para incrementar nuestra resiliencia ante el fenómeno del cambio climático y la amenaza de pandemias de gran impacto económico y social.
La prevención, gestión integral y economía circular de los residuos como objeto de la Ley
Es en este contexto que la prevención de la generación de los residuos mediante prácticas de economía circular adquiere particular importancia, lo cual no ha quedado tan claro como debiera en la actual iniciativa de Ley para la Prevención, Gestión Integral y Economía Circular de los Residuos del Estado de Querétaro.
Ello implica tener presente que en la actual legislación, un residuo se define como un material o producto cuyo propietario o poseedor desecha pero que es susceptible de ser valorizado.
De manera que la prevención de la generación de residuos es un parte aguas que separa las fases del ciclo de vida de los materiales y productos, que tienen lugar antes de que se conviertan en residuos sujetos a gestión integral al ser descartados por sus productores o poseedores.
En tales circunstancias, es necesario delimitar la “etapa previa a la condición de residuo”, como fase del ciclo de vida de las sustancias, materiales, productos o subproductos, en las cuales su propietario o poseedor puede sujetarlos a procesos que faciliten su aprovechamiento o valorización para reincorporarlos a procesos productivos o reintegrarlos a la naturaleza a fin de prevenir la generación de residuos y desviarlos de los sitios conocidos como de disposición final.
Es en esta etapa previa a la condición de residuo, en la que se deben aplicar los principios de la economía circular tendientes a cambiar las prácticas de producción y consumo a fin de que se incremente la productividad de materiales y productos. Ello implica la adopción de medidas para evitar que éstos contengan sustancias tóxicas o peligrosas, así como para alargar la vida útil de los mismos mediante su reparación, renovación, reúso, remanufactura y reciclaje para generar materiales secundarios que sustituyan a la materia prima vírgen. También implica su transformación en bioproductos y biocombustibles al finalizar su función actual, tratándose de materiales biológicos, en lo que constituye una bioeconomía circular.
Esta etapa previa a la condición de residuo, es equivalente a un ciclo continuo de la vida de materiales y productos. Este ciclo solo se interrumpe cuando sus propietarios o poseedores no pueden por si mismos mantenerlo operando y deciden ponerlos en manos de otros eslabones de su cadena de valor o de los prestadores de servicios públicos o privados para que éstos se ocupen de la recuperación y aprovechamiento de los materiales valorizables o de su tratamiento y disposición en sitios de confinamiento.
Algo crucial a dejar claro en la nueva Ley, es que la etapa previa a la condición de residuos, eje central de la economía circular, debe ser incentivada y facilitada, lo que implica evitar sujetarla a trámites burocráticos innecesarios.
En tanto que la fase de condición de residuos, seguirá sujeta a los sistemas de gestión integral ya en práctica, los cuales deben ser sujetos a procesos de mejora y actualización.
Instrumentos de gestión coyunturales
En la legislación vigente, los instrumentos de gestión destinados a contribuir al ciclo continuo de la vida de los materiales y productos, dentro o fuera de las instalaciones en las que se generan o manejan, son los planes de manejo de residuos y los programas para la prevención y gestión integral de los residuos; denominación que quedó asentada en la Ley General marco.
Planes de manejo
Con base en los principios jurídicos de no regresividad y de progresividad, la nueva Ley debe impulsar la continuidad del ciclo de vida de materiales y productos, mediante la puesta en práctica de los planes de manejo. Ello, en consideración al hecho de que desde 2013 se publicó y entró en vigor la norma oficial mexicana NOM-161-SEMARNAT-2011, que establece los criterios y procedimientos para la formulación e implementación de planes de manejo. Dicha norma contiene un listado de residuos de manejo especial y de productos que al transcurrir su vida útil se desechan que están sujetos a planes de manejo. Entre dichos productos se encuentran los plásticos de un solo uso, equipos eléctricos y electrónicos, vehículos y neumáticos usados, artículos de madera, textiles y ropa, aceites comestibles usados y residuos de la construcción, entre otros.
Esta norma es de observancia obligatoria en todo el territorio nacional para los grandes generadores de Residuos de Manejo Especial y de Residuos Sólidos Urbanos, así como para los grandes generadores y los productores, importadores, exportadores, comercializadores y distribuidores de los productos que al desecharse se convierten en Residuos de Manejo Especial sujetos a un Plan de Manejo. A la vez que aplica a las Entidades Federativas que intervengan en los procesos establecidos en ella.
Por tales razones la nueva Ley ofrece la oportunidad de hacer explícita la responsabilidad extendida de los productores, importadores, exportadores, comercializadores y distribuidores de los productos que al desecharse se convierten en Residuos de Manejo Especial sujetos a un Plan de Manejo; los cuales deben asumir los costos que implique su recuperación y procesamiento post consumo. Como también, precisa las atribuciones de las autoridades con competencia para hacer efectiva la aplicación de la normatividad de planes de manejo.
Cabe señalar que, está prevista en la NOM-161 la aplicación de la responsabilidad compartida por medio de planes de manejo colectivos, así como la obtención del apoyo de las autoridades gubernamentales en su implementación, por medio de los planes de manejo mixtos, los cuales pueden ser locales, regionales o nacionales; con lo cual se reparte de manera diferenciada el peso de la carga de su implementación.
Ello hace ver que por medio de los planes de manejo se pueden establecer encadenamientos productivos para que los materiales y productos al final de su vida de un generador, se empleen como insumos en la fabricación de nuevos bienes por otros productores, en lo que constituye una simbiosis industrial.
Hasta aquí, esta serie de medidas constituyen lo que debiera considerarse como la “etapa previa a la condición de residuo” a ser incentivada y facilitada por las autoridades gubernamentales en el marco de sistemas de economía circular.
Programas gubernamentales para la prevención y gestión integral de residuos
Cuando un material o producto no puede ser mantenido de manera económicamente viable y ambientalmente efectiva, en un ciclo continuo de aprovechamiento o valorización por su propietario o poseedor, se puede recurrir a los prestadores de servicios públicos o privados autorizados para que se ocupen de ello, o en su caso, contribuyan a su tratamiento o disposición en celdas de confinamiento.
Es en estas circunstancias, que los programas gubernamentales para la prevención y gestión integral de residuos, deben ser elaborados e implementados conjuntamente con todos los grupos de interés para hacer efectiva la responsabilidad compartida en la creación de las condiciones que hagan posible el aprovechamiento o valorización de residuos, a fin de disminuir al máximo posible su disposición en celdas de confinamiento.
Cambio de la disposición final hacia bancos de materiales de residuos
En la legislación vigente, que tuvo como punto de partida lo dispuesto en materia de gestión de residuos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se mantuvo el concepto de disposición final, la cual se restringió al confinamiento en rellenos sanitarios solo de aquellos residuos que no fueran susceptibles de aprovechamiento o valorización.
En la Visión Nacional hacia una Gestión Sustentable Cero Residuos, basada en la economía circular, se propone convertir los sitios de disposición final en bancos de materiales, lo cual incentivará el desarrollo de tecnologías que hagan factible y económicamente viable su recuperación para reincorporarlos en los procesos productivos.
En la nueva Ley es indispensable desaparecer el concepto de disposición final y establecer que los rellenos sanitarios, en la medida de lo posible tengan un carácter regional, de manera consistente con la previsión constitucional de recurrir a la asociación entre municipios para la mejor prestación de servicios públicos como el confinamiento de los residuos sólidos de competencia municipal. En México existen ya asociaciones intermunicipales exitosas que cuentan con rellenos sanitarios regionales a cargo de organismos públicos descentralizados, los cuales deben ser impulsados desde esta nueva Ley.
Transformación de residuos en biocombustibles y en energía
En la economía circular la disposición final e incineración de residuos no son considerados como parte del ciclo de vida de los materiales, sino que se les ve como prácticas contrarias a la intención de mantener dichos materiales lo más posible en la arena económica. De hecho, en algunos países se desincentivan tales prácticas mediante la aplicación de impuestos o de restricciones sobre los residuos a confinar o incinerar bajo condiciones de alto desempeño ambiental.
En la legislación general de los residuos vigente en México, ambas prácticas son consideradas como opciones de la más baja prioridad en la jerarquía de manejo de los residuos y están sujetas a condiciones restrictivas y medidas de prevención y control de la contaminación. En particular, se establecen medidas para el coprocesamiento de residuos en hornos cementeros para producir energía, cuando no es posible aprovechar o valorizar los residuos de otra manera. Lo cual es tomado en cuenta en la nueva Ley.
Al mismo tiempo está prevista y existen experiencias nacionales en cuanto a la recuperación del biogás de los rellenos sanitarios para la producción de electricidad o por medio de la biodigestión de residuos orgánicos con los mismos fines. Aunado a lo cual está prevista la obtención de biocombustibles a partir de residuos orgánicos de actividades agropecuarias, forestales o agroindustriales y la transformación en biodiesel de los aceites comestibles usados; ello además de aprovecharlos para generar bioproductos con múltiples fines, de manera acorde con una bioeconomía circular.
Compras públicas verdes
Es por demás importante el que se mantenga en esta nueva Ley la obligación por parte de las dependencias de los tres órdenes de gobierno, tanto de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, de adoptar prácticas de ahorro de materiales, energía y agua, de prevención y sujeción de residuos a planes de manejo, así como políticas de adquisiciones de bienes y servicios que den preferencia a bienes duraderos, que no contengan materiales peligrosos y que sean susceptibles de reúso y reciclaje.
Promoción de actividades de cultura y capacitación ambientales
En la nueva Ley se mantiene el señalamiento de la importancia del desarrollo de actividades que contribuyan a generar una cultura y una capacitación ambiental. No obstante, esto no debe ser únicamente para el manejo ambientalmente adecuado de residuos, pues lo que se requiere es el cambio de prácticas de producción y consumo que lleven al aprovechamiento sustentable de recursos, al ciclo continuo de los materiales y la prevención de la generación de residuos mediante procesos incluyentes que contribuyan a la creación de empleos dignos en actividades bajas en emisiones de carbono.
Sobre esta serie de cuestiones y otras más hice llegar a la Legislatura mis propuestas de adecuación a la iniciativa de Ley para la Prevención, Gestión Integral y Economía Circular de los Residuos del Estado de Querétaro, con mis agradecimientos por brindarme la oportunidad de compartir estas reflexiones con ustedes.